La política migratoria española: Las reformas de la Ley de Extranjería

Por Nerea Azkona

En el Estado español no ha existido una política migratoria hasta fechas muy recientes. De hecho, hasta 1985 no hubo una legislación sobre los residentes extranjeros. No obstante, la Constitución Española de 1978 incluye un artículo sobre los derechos de los extranjeros (Artículo 13), así como un principio de competencias exclusivas del Estado en la gestión de la inmigración. Así, de acuerdo con el Artículo 149, todas las cuestiones relacionadas con la inmigración, el asilo, la nacionalidad, los pasaportes, las fronteras y los extranjeros quedan bajo la responsabilidad de las instituciones centrales del Estado.

Pero es a partir de la transformación del fenómeno migratorio que comienza a producirse en el Estado español a finales de los ochenta y en los años posteriores, cuando se mostró la necesidad de una Ley que se adaptara a las nuevas circunstancias de un país que dejaba de ser de emigrantes para convertirse en un país de destino de las migraciones.

La primera generación de leyes relacionadas con la inmigración incluía:

• La Ley Orgánica 7/1985, de 1 de julio, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros en España de 1985, llamada Ley de Extranjería (vigente hasta el 1 de febrero de 2000). 
• La Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y la Condición de Refugiado, denominada Ley de Asilo que se aprobó en 1984 y se desarrolló legislativamente al año siguiente. 

Este primer conjunto de legislaciones en la materia representó las líneas inspiradoras que sustancialmente han seguido vigentes, haciendo un especial énfasis en el control de los flujos migratorios y en la regulación de los requisitos exigidos para la presencia de extranjeros en el territorio estatal.

En enero de 2000 se realizó una reforma de la Ley de Extranjería de 1985, que la derogó íntegramente. Esta Ley es la que está en vigor en la actualidad, pero ha sufrido tres importantes modificaciones (en el mismo año en la que fue creada, 2000; en el 2003; y en el 2009).

Así, se aprobó la nueva Ley Orgánica4/2000, de 11 de enero, sobre Derechos y Libertades de los Extranjeros enEspaña y su Integración Social que se convirtió en la norma que regula la estancia de los extranjeros provenientes de terceros países en el territorio español, así como los derechos y las libertades que se les reconocen. Esta reforma mostraba una clara vocación integradora que no contenía la regulación anterior.

Sin embargo, el cambio de Gobierno del PSOE al PP, a través de las Elecciones Generales del 2000, condujo a una primera reforma restrictiva de la Ley de Extranjería. De este modo, a partir de la Ley Orgánica 8/2000, el estatus legal de la irregularidad se endureció y el régimen de sanciones se hizo más severo. Se justificó esta reforma en el preámbulo de la Ley diciendo que la anterior no se ajustaba a los compromisos internacionales suscritos por el Estado en el marco de la Unión Europea, y que la anterior Ley sólo contemplaba la situación entonces actual sin tener en cuenta los años venideros.

En 2003, a causa de la vuelta del PSOE al Gobierno Central, la Ley de Extranjería fue reformada de nuevo mediante dos leyes:

• La Ley Orgánica 11/2003 que hacía referencia a una serie de medidas concretas en materia de seguridad ciudadana, “violencia doméstica” e integración social de los extranjeros que modificó los Artículos 57, 61 y 62 de la L.O. 4/2000
• La Ley Orgánica 14/2003, que se encuentra en relación directa con la Ley Orgánica 4/2000.

Hasta este momento el conjunto de la política de inmigración contenida en estas regulaciones puede ser resumida en torno a dos principios básicos:

• Por un parte, el principio de autorización que establece que un extranjero no puede permanecer en el territorio español sin la correspondiente autorización administrativa o legal. Del incumplimiento de este principio básico se deriva directamente la existencia de la categoría legal de irregularidad.

• Por la otra, el principio de viabilidad que implica que la autorización se otorga a aquellos extranjeros que pueden demostrar la viabilidad económica y social de su proyecto de vida en el Estado español. Esta viabilidad se acredita fundamentalmente por un ingreso estable, que puede provenir de un contrato de trabajo, del autoempleo o de la disponibilidad de recursos económicos suficientes para mantenerse.

La última modificación de la Ley de Extranjería se debe a la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, sobreDerechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, la cual incorporó tanto las Directivas Europeas sobre inmigración al derecho interno como las competencias de acogida e integración de los Estatutos de Autonomía.

Dentro de este contexto de cambios constantes del marco normativo se ha desarrollado la política de migración española. El incremento de la población extranjera y la falta de consenso político entre los partidos mayoritarios han conducido a las sucesivas modificaciones de la normativa vigente sobre inmigración, extranjería y asilo.

Estas reformas legislativas han sido justificadas por la necesidad de tener mejores herramientas para frenar la inmigración irregular. Esta filosofía ha considerado que la irregularidad es un impedimento para gestionar el fenómeno migratorio según las necesidades del mercado de trabajo español y que por tanto ha de ser combatida.

Referencia:

MULLOR, M., 2011. Inmigrantes subsaharianos. Una aproximación alas claves de la exclusión. Madrid: Asociación Círculo Africano y ONGD África Activa.

Hacia una política migratoria común europea

Por Nerea Azkona 

En la Unión Europea la gestión de los flujos migratorios se ha dejado tradicionalmente en manos del particularismo de cada Estado y de las legislaciones estatales de extranjería. Esta variedad normativa dificultaba el establecimiento de una política de armonización de legislaciones en el sector. 

En el Tratado de Ámsterdam (1999) se reconoció la competencia de la UE en el ámbito de las migraciones, que viene esforzándose en desarrollar una política común migratoria con la finalidad de proporcionar un marco coherente para las acciones de los Estados miembros cuando actúen dentro del ámbito de sus competencias y de la propia Unión. 

En el Consejo Europeo de Tampere (1999) se consolidó la necesidad de un enfoque global de las migraciones que se ocupara de los aspectos políticos, los derechos humanos y el desarrollo en terceros países y regiones. Además, se realizó un llamamiento a una mayor coherencia de las políticas internas y externas de la UE, haciendo hincapié en la necesidad de gestionar de modo más eficaz los flujos migratorios en todas sus fases y la cooperación con terceros países. 

Dos años después, en el Consejo de Laeken, se reafirmó el compromiso del plan global para la lucha de la inmigración ilegal y la trata de seres humanos de la UE, donde la política de readmisión y repatriación era parte integrante y crucial para la lucha contra la inmigración ilegal, y dentro de las acciones se llamaba a la cooperación y al enfoque común; representado por el control de fronteras y la integración. 

Así, en el Consejo Europeo de Sevilla (2002) se rescataron dos objetivos: por una parte, se dio prioridad absoluta al plan de lucha contra la inmigración clandestina; y, por otra parte, a la instrumentalización de la cooperación al desarrollo. Quedó evidenciado que en adelante la Ayuda Oficial al Desarrollo y los acuerdos de cooperación se condicionarían a la buena voluntad que tienen que demostrar los países de emigración a la hora de impedir las salidas irregulares hacia Europa y en readmitir a sus ciudadanos y ciudadanas. 

Del mismo modo, en el Consejo Europeo informal en Hampton Court (2004) se definieron las prioridades de actuación frente a los retos de la inmigración, que sirvió para seguir consensuando una búsqueda de un enfoque global de la migración y para destacar la prioridad que tenía el continente africano. Sin embargo, sigue sin haber una política de migraciones común, ya que continúan las reticencias por parte de los Estados miembros a la cesión de soberanía. 

No obstante, en el Consejo Europeo de Bruselas (2005) se aprobó el principio del enfoque global de las migraciones. Este planteamiento ilustra la ambición de la UE de establecer un marco intersectorial para gestionar la migración de manera coherente a través del diálogo político y la estrecha cooperación práctica con terceros países. Los tres ejes son:

• Primer eje: Perseguir la migración irregular. Para gestionar con eficacia la inmigración se requiere abordar diversas cuestiones relacionadas con la seguridad de las sociedades europeas y de los propios inmigrantes.
• Segundo eje: Promover la migración legal. La UE continuará esforzándose para ofrecer oportunidades reales de migración a los nacionales de países en vías de desarrollo que buscan trabajo en la UE a través de procedimientos legales.
• Tercer eje: Fomentar las sinergias entre la migración y el desarrollo. Este eje complementa las estrategias sobre migración legal y migración irregular con la necesidad de diálogo y cooperación con los países de origen y tránsito de las migraciones y se corresponde con la dimensión exterior de la política migratoria. 

Una vez elaborado e implementado el enfoque global, se siguió construyendo en esta dirección con la mirada puesta en una política europea común de migraciones. 

En el Consejo Europeo de Bruselas (2007) se debatió sobre una política que abarcara todos los aspectos de la migración, desde la relación entre ésta y el desarrollo hasta los aspectos internos de la UE como la migración legal, la integración, la protección de los refugiados, el control de fronteras, la readmisión, la lucha contra la migración ilegal y la trata de seres humanos. 

Pero no fue hasta 2008 cuando se desarrolló el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo (PEYA). Éste es un documento político mediante el cual los Estados miembros de la Unión Europea se comprometen entre ellos en una serie de objetivos y de orientaciones estratégicas para el desarrollo de la política europea de inmigración y de asilo. Los compromisos que se llevarán a cabo mediante medidas estatales y europeas son:

• La organización de la inmigración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capacidad de acogida determinada por cada Estado miembro y el favorecimiento de la integración. 
• La lucha contra la inmigración irregular, especialmente garantizando el retorno de los extranjeros en situación de irregularidad al país de origen o a un país de tránsito. 
• El reforzamiento y la eficacia de los controles fronterizos. 
• La construcción de la Europa del asilo. 
• El establecimiento de una cooperación global con los países de origen y de tránsito favoreciendo las sinergias entre las migraciones y el desarrollo. 

Uno de los hechos en materia migratoria que cerró este año fue la aprobación en el Parlamento Europeo de la propuesta de una Directiva de Retorno (2008/115/CE) que se conoce como “Directiva de la Vergüenza”. La Comisión Europea hizo una propuesta, que junto al Libro Verde y al Plan de Acción del Consejo, tenía como objetivo armonizar la normativa europea sobre detención y expulsión de extranjeros. El Parlamento convirtió la idea en una Directiva vinculante. Éste es un primer paso hacia una política común de inmigración. El texto, negociado con el Consejo, promueve el retorno voluntario, introduce normas comunes para el retorno de inmigrantes ilegales procedentes de países no comunitarios, establece estándares mínimos para la retención temporal, con periodos máximos de internamiento e introduce un enfoque común para la prohibición de reingreso en la UE. 

Por último, cabe citar el Programa de Estocolmo (2010), que contempla una mayor cooperación entre los Estados miembros, siendo el control fronterizo uno de los temas más destacados. Se continúa instando a los países a adoptar una estrategia común para administrar mejor las fronteras y satisfacer las necesidades del mercado de trabajo. 

Como hemos visto, ya desde 1999 se comenzó a fraguar la idea del enfoque global que se materializó en 2005. Sacó a la luz la necesidad de tener presente la Coherencia de Políticas de Desarrollo, como respuesta al desmembramiento de las cuestiones migratorias en diferentes ministerios y la incorporación del desarrollo en la dimensión exterior de las políticas migratorias, en concreto en el tercer eje del enfoque. Aún así, el enfoque global mantiene su ambigüedad, ya que por una parte es causa de incoherencias entre las políticas de migración y desarrollo; y, por otra, promueve la necesidad de estudiar la coherencia entre ellas. 

Además, hay que tener en cuenta que dentro de la UE hay distintos ámbitos de armonización, no sólo entre países de origen, de tránsito y de destino de las migraciones. El primer reto está a la hora de planificar una política migratoria que armonice los intereses particulares de los Estados miembros. Al final, se consiguió dotar a las políticas migratorias europeas de un enfoque global y comprehensivo que considera diferentes facetas del proceso migratorio: la relación de la migración con los procesos de desarrollo; las necesidades de los mercados de trabajo europeos y los procesos de integración de los inmigrantes en las sociedades de destino; y la lucha contra la inmigración irregular y el control de fronteras. 

Durante todos estos años hemos podido observar la evolución que ha experimentado la política migratoria europea, pasando de un enfoque dual de las migraciones (política interior: controles fronterizos y de los flujos migratorios) y del desarrollo (política exterior: subdesarrollo como causa fundamental de la migración), sin diálogo ni cooperación con terceros países, a un enfoque global, donde en la relación migración-desarrollo entra en juego la cooperación y donde surge la dimensión exterior de las políticas migratorias. 

La UE reconoce a través de distintos mecanismos la importancia de promover la sinergia entre la migración y el desarrollo a partir de un enfoque equilibrado y de una estrategia a largo plazo de lucha contra las causas profundas de la migración. 

En los documentos comunitarios que hemos citado se puede observar que los políticos perciben la necesidad de abordar las migraciones y el desarrollo de manera conjunta para cumplir con la exigencia de una mayor coherencia de políticas. Sin embargo, ven en la cooperación, en la medida que fomenta el desarrollo de la zona de origen de la emigración, una herramienta que puede contribuir a frenar los flujos migratorios. Este enfoque ha promovido medidas que fomentan el control de fronteras en origen y la inclusión de la cooperación para el desarrollo en las estrategias migratorias. Los acuerdos españoles de nueva generación son ejemplos concretos de estas prácticas. Por tanto, nos encontramos ante un planteamiento ambiguo e incoherente. Por un lado, se intenta avanzar en la ejecución de una política global para superar la tesis de la Europa Fortaleza, mientras que por el otro, el peso que adquieren las cuestiones referentes a las fronteras exteriores y a los asuntos de seguridad de la UE siguen teniendo mucho peso en los tímidos consensos sobre política migratoria común. Es decir, el componente “seguridad” de las políticas de migración influye en las políticas de cooperación, en las áreas geográficas y en los sectores destino de la ayuda, llegando a darse casos de “condicionalidad migratoria”.