La (re)apertura de viejas rutas migratorias de África hacia Europa: ¿casualidad o causalidad?

Por Nerea Azkona

Por desgracia los acontecimientos que estamos viviendo en la frontera entre África y Europa (en este caso en la del Estado español; en otros, en la del italiano) ya han sucedido antes. Parece que estamos condenados a ver repetidas las mismas imágenes cada cierto tiempo. 

Y todo es igual: las personas que intentan cruzar la frontera y sus muertes, la brutalidad policial, el sensacionalismo por parte de los medios y las declaraciones cínicas de ciertos políticos. 

Y todo sigue igual: mientras los Estados juegan al Juego de Tronos con acuerdos y tratados de oficina, hay personas que mueren.

¿Casualidad o causalidad? Estos mortíferos “Días de la Marmota” que vivimos en las fronteras españolas son causa y consecuencia de tratados, convenios y acuerdos que se toman en despachos y que sufre la ciudadanía, en este caso la africana.

Hagamos memoria. 

Hace unos años las relaciones oficiales entre el Estado español y algunos países de África Occidental se reforzó en materia de cooperación al desarrollo. Durante 2006, 2007 y 2008 se llevó a cabo el I Plan África, marco de acción, gracias a su Objetivo 3, de seis acuerdos “únicos en su especie” llamados acuerdos de nueva generación, acuerdos de segunda generación o acuerdos marco de cooperación en materia migratoria.

Estas políticas públicas y acuerdos bilaterales entre el Estado español y los países de África Occidental han sido relevantes ya que esta época coincidió con un aumento de los flujos migratorios provenientes de dicha región. Al igual que está pasando estos días, los medios de comunicación se hicieron eco de este aumento dando una imagen de avalancha que no correspondía en el aquel momento, ni corresponde actualmente con la realidad. 

A causa del tratamiento al que han sometido los medios a estas personas que querían cruzar la frontera sur del país, en 2006 se produjo la llamada “crisis de los cayucos”, que junto con las muertes que el año anterior tuvieron lugar en la frontera hispano-marroquí, fueron el motor del I Plan África.

No obstante, la llegada de embarcaciones a las Islas Canarias y su evolución, que comenzó en 1994 en Fuerteventura y se consolidó en el verano de 2006 con la citada crisis, no se debe tan sólo a causas de pobreza. Existen otros tipos de factores estratégicos que incidieron en el fenómeno.

En el año 2005 las autoridades gubernamentales españolas llegaron a un acuerdo con las marroquíes en cuestión de repatriaciones y control fronterizo, lo que produjo una reducción del número de pateras que llegaban a las costas andaluzas y un incremento en el arribo de cayucos a las Islas Canarias. A esta cooperación bilateral habría que añadir la puesta en marcha y posterior ampliación del Sistema Integrado de Vigilancia Exterior (SIVE) que funciona en el Estrecho de Gibraltar.

Por estos motivos el origen de las salidas pasó de Marruecos a Mauritania, país con el que el Estado español también reactivó un acuerdo en 2005 en el que se contempló la repatriación de inmigrantes mauritanos y de otras nacionalidades que hayan hecho el tránsito por el país, así como el equipamiento técnico y formativo de las fuerzas mauritanas de control de fronteras, lo que produjo que las rutas hacia Europa descendieran más hacia el sur, convirtiendo a Senegal y Cabo Verde en dos de los principales países de salida. El Estado español negoció distintos acuerdos con estos países, entre ellos uno de nueva generación y otro de control fronterizo con Cabo Verde. Con Senegal no lo consiguió. A pesar de ello, las repatriaciones de ciudadanos senegaleses hacia su país de origen han sido de las más numerosas.

Esta ¿coincidencia? entre el aumento de los flujos migratorios afro-europeos y el incremento de los fondos de la cooperación euro-africana deja al descubierto como los sucesos que ocurren en la frontera no es una cuestión de azar o libre albedrío. Las estrategias, condicionantes y decisiones políticas tienen mucho que ver en el devenir de personas que sólo buscan una alternativa mejor, sin saber que muchas de ellas mueren en la travesía o en la llegada a causa de la acción policial. Es la importancia estratégica y no los derechos humanos lo que marca el destino de muchas actuaciones que engloban a ciertos países y, por desgracia, a sus ciudadanos y ciudadanas.

A día de hoy, la Ruta del Oeste, la de los cayucos de África Occidental hacia las Islas Canarias, está casi cerrada. Por una parte, los flujos de inmigración han ¿optado? por elegir otras rutas con ¿puntos más débiles? en el dispositivo fronterizo que ya se estaban utilizando antes de 2006, como son otros puertos de la península o las vallas de Ceuta y Melilla. Por la otra, detrás de estas cifras, se esconden los datos de los que han muerto en la travesía, que cada vez es más complicada. 

Por lo tanto, se cierra la Ruta del Oeste y el Estado español se apunta un tanto. ¡Esto no es efectividad del sistema de control de fronteras! 

Y la historia se repite y parece que se volverá a repetir hasta que dejen de tratar el tema de manera superficial dejando las responsabilidades en otros estados y se tomen medidas basadas en el respeto de los derechos humanos y no en las necesidades de estos… Y Europa, ¿dónde está?

Referencias:

CARBALLO DE LA RIVA, M., 2009. Migraciones y desarrollo: la incidencia de África subsahariana en la agenda política. Documento de Trabajo nº 13. Madrid: Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación (IUDC) y Universidad Complutense de Madrid (UCM).

Algunas conclusiones sobre la relación entre los flujos de migración y los fondos de cooperación al desarrollo entre África Occidental y la Unión Europea

Por Nerea Azkona

He escrito esta entrada a partir de las notas que he realizado para la defensa de mi Tesis Doctoral que se celebrará el día 4 de octubre en el Campus de Leioa (Bizkaia) de la Universidad del País Vasco UPV/EHU.

Mi investigación es el resultado de más de tres años de estudio que comenzaron gracias a la preocupación de dos ONGDs respecto a la supuesta instrumentalización de los fondos de Ayuda Oficial al Desarrollo del Gobierno español con respecto al control de fronteras con ciertos países africanos.

Nos reunimos con la intención de realizar un estudio que aclarara de manera crítica y rigurosa si esta intuición de condicionalidad, que provenía de ciertos acuerdos de repatriación firmados por el ministro de Asuntos Exteriores, podría convertirse en una Hipótesis de trabajo. Al final, todas esas ideas se fueron transformando hasta convertirse en la Tesis Doctoral.

El ámbito de trabajo desde el que he enfocado el estudio es el principio de Coherencia de Políticas a favor del Desarrollo. Me refiero a una perspectiva promovida por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, las NN.UU. y la UE que va más allá de la mera ayuda financiera, asumiendo que otras políticas diferentes a las de desarrollo pueden también contribuir, limitar o incluso perjudicar el desarrollo promovido por las políticas de cooperación.

Nos hemos centrado en dos niveles de coherencia:

• En primer lugar, la coherencia interna. La que trata de conformar una política de ayuda al desarrollo que responda de forma más integral y coherente a los objetivos señalados (coherencia en el seno de la política de ayuda), sin las interferencias de otros propósitos contaminantes.
• En segundo lugar se encuentra la coherencia entre las políticas del país donante. Con ella se persigue revisar las opciones estratégicas en aquellos ámbitos o políticas más relevantes para la situación de los países en desarrollo, al objeto de evitar aquellas decisiones que contradigan los objetivos de desarrollo.

El binomio migraciones y desarrollo ha entrado de lleno en la agenda política de los países más ricos, que se enfrentan a la necesidad de adoptar un discurso que legitime su decisión de controlar las fronteras del Norte. Por ello, han elaborado políticas de cooperación en las que subyacen dos ideas muy concretas:

• A más desarrollo en el país de origen de los inmigrantes y receptores de ayuda; menos inmigración en el país receptor de personas y donante de ayuda. La cooperación internacional, en este caso, cumpliría la función de potenciar un mayor desarrollo y, consecuentemente, actuaría como un mecanismo inhibidor de las migraciones hacia los países de destino.
  
  
• Ayudar a los que colaboran mediante un sistema de “condicionalidad migratoria”. Es decir, subyugar la cooperación a la corresponsabilidad en temas de repatriación y control de fronteras.

Estas dos ideas se materializaron por parte de la Unión Europea y del Estado español a partir del enfoque global de las políticas migratorias y de los acuerdos de nueva generación, respectivamente.

Consideramos, en este sentido, que lo coherente, al tratarse de políticas de cooperación al desarrollo, sería que las ideas que estuvieran detrás de las políticas de cooperación fueran las siguientes:

• A más cooperación en el país de origen más desarrollo para que la opción de migrar, o no, sea una alternativa real y positiva a tener en cuenta.
• Colaborar con los países para que se ayuden a sí mismos, a fin de luchar de manera eficaz y como plan a largo plazo contra la pobreza.

De este modo, la incoherencia de políticas de desarrollo está relacionada con el asociacionismo interesado, esto es y refiriéndonos a las políticas de cooperación en materia migratoria, con la formulación de políticas con objetivos prioritarios de seguridad y de control de flujos migratorios ilegales, dejando a un lado, o en el peor de los casos en el olvido, el objetivo solidario de la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, también me gustaría remarcar que la salvaguarda y garantía de los derechos fundamentales de las personas extranjeras que se encuentren bajo jurisdicción de un Estado es uno de los aspectos más preocupantes que plantea la aplicación de los acuerdos en materia migratoria.

El II Plan África insiste en el mismo modelo de externalización del control fronterizo a países que han sido denunciados por varias ONGD a causa de violaciones sistemáticas de los derechos humanos de los migrantes. La inclusión teórica de los derechos humanos como objetivo transversal de poco sirve si en la práctica no se tienen en cuenta y se mira a otro lado mientras se entregan aviones llenos de personas que se encuentran en una situación irregular a países que realizan prácticas que vulneran los derechos.

Según los datos del Ministerio del Interior, las llegadas de personas de manera irregular a costas españolas ha descendido, y por desgracia este descenso no se debe sólo a la eficacia de los Planes África. Lo que sucede en realidad es que la peligrosidad de las rutas ha hecho que se produzcan más muertes y la intercepción de cayucos en la travesía por los sistemas de vigilancia europeos y españoles hace que no lleguen a tierra y no sean contabilizados, a pesar de que ello supone la vulneración del derecho humano a pedir asilo de las personas afectadas.

El total de personas que han llegado por mar en 2012 (3.804) ha descendido noventa puntos porcentuales respecto al año 2006 (35.376).

Es decir, la Ruta del Oeste está prácticamente cerrada y los flujos de inmigración han optado por elegir otros itinerarios que ya se estaban utilizando antes de 2006, como son otros puertos de la península o las vallas de Ceuta y Melilla.

Por último, quiero agradecer al tribunal por haber aceptado la invitación, al Gobierno vasco por la financiación que ha hecho posible esta investigación, a mi director y al departamento que me acogió, a las ONGDs que confiaron en mí y me editaron un informe de incidencia sobre lasrepercusiones del I Plan África y a todos y todas los nombrados en la tesis en especial a mi familia y a las dos personas a las que dediqué el manuscrito, mis abuelos, Carmen y Luis. Eskerrik asko denoi!

Primera práctica de externalización entre el Estado español y los países de África Occidental: Los acuerdos de nueva generación

Por Nerea Azkona 

El Estado español tiene seis únicos acuerdos de nueva generación. Éstos están firmados con países de África Occidental (Cabo Verde, Gambia, Guinea, Guinea Bissau, Mali y Níger) y se negociaron y suscribieron a lo largo de la ejecución del I Plan África (2006/2008) y durante el primer año de su continuación, el II Plan África (2009/2012). Estos acuerdos son, en la práctica, una parte esencial de la política de externalización de la frontera sur en los países de origen y tránsito de las migraciones subsaharianas. 

Con anterioridad a estas fechas el Estado español ya había suscrito acuerdos migratorios con algunos países centrados en la readmisión de personas en situación irregular por sus países de origen (Nigeria y Mauritania), que se reactivaron durante lo que la prensa denominó “la crisis de los cayucos”, en el verano de 2006. El acuerdo en materia migratoria firmado entre España y Mauritania contempla incluso la readmisión de nacionales de un tercer Estado que han estado en tránsito por el país. 

No obstante, durante la vigencia del I Plan África el Estado español dejó de tratar la readmisión como herramienta aislada de la gestión de los flujos migratorios y buscó una mayor “colaboración” con los países de origen y tránsito de las migraciones mediante la creación de una red de Acuerdos Marco de Cooperación Migratoria y de Readmisión con los países subsaharianos más relevantes -geoestratégicamente hablando-. 

Los acuerdos específicos de readmisión tienen como finalidad fijar las pautas normativas a la readmisión y al tránsito de personas en situación irregular. En cambio, los acuerdos marco de cooperación en materia migratoria están más acorde con las orientaciones de la política exterior española y comunitaria desarrolladas actualmente con los estados africanos, ya que parten de la política exterior para terminar en la política interior. 

De hecho, estos últimos están inspirados en el enfoque global adoptado por la UE de la inmigración como factor positivo de desarrollo y, por consiguiente, la readmisión deja de tratarse como una herramienta aislada de la gestión de los flujos migratorios. Los acuerdos marco no son de readmisión en sentido estricto, sino instrumentos internacionales que parten de la consideración de la gestión de la inmigración como una responsabilidad que debe ser compartida entre los países de origen, tránsito y destino, sin perder de vista los vínculos positivos y las sinergias que existen entre las políticas de emigración y de desarrollo. 

Sin embargo, al igual que ha ocurrido en Europa, su foco está, en la práctica, en el control de la migración irregular, ocupando el lugar central en la política migratoria comunitaria y española. Estos acuerdos tienen como finalidad combatir y mitigar los flujos migratorios irregulares mediante la cooperación internacional a través de la conclusión de acuerdos bilaterales de cooperación migratoria y de readmisión con los países de origen o de tránsito de los inmigrantes irregulares. Esta es la clave. Los acuerdos de nueva generación reflejan la apropiación e instrumentalización del término cooperación por parte del Estado español. 

Son instrumentos legales que se componen de dieciocho artículos comprendidos en ocho capítulos, precedidos de un preámbulo, donde aparece mencionado el enfoque global, el asociacionismo, la corresponsabilidad, e incluyen un anexo relativo al procedimiento y garantías para la readmisión de personas que otros acuerdos anteriores no incorporaban. Recogen en su Artículo 12 un seguimiento regular a través de las comisiones mixtas que se reúnen, en principio, cada año. Incorporan, asimismo, disposiciones de lucha contra la inmigración ilegal, readmisión de inmigrantes en situación ilegal, incorporación de trabajadores del Estado con quien se firma el acuerdo al mercado de trabajo español, integración de los inmigrantes en la sociedad de acogida y potenciación de los vínculos entre la inmigración y el desarrollo. 

Si bien la salvaguarda y garantía de los derechos fundamentales de las personas inmigrantes extranjeras que se encuentren bajo jurisdicción de un Estado es unos de los aspectos más preocupantes que plantea la aplicación de los acuerdos en materia migratoria. A partir de 2003 se incluyó la garantía de los derechos humanos en los acuerdos. A pesar de que este anexo se encuentra en cada uno de ellos, ha habido estudios e investigaciones que sacaban a la luz prácticas de los gobiernos africanos que hacían caso omiso a estos compromisos, abandonando a inmigrantes subsaharianos en el desierto o reteniéndoles en condiciones insalubres en los centros de detención. 

Aunque los acuerdos de nueva generación con estos países contemplan una cooperación migratoria amplia que pudiera incluir la cooperación al desarrollo, el hecho es que los acuerdos bilaterales firmados ofrecen pequeños e inconcretos cupos de trabajadores legales y de ayuda al desarrollo “a cambio” del compromiso de contener la emigración ilegal y la aceptación de repatriaciones de nacionales y de personas de terceros países que han pasado por allí en su ruta migratoria. Es por esto que podemos hablar de que lo que brinda España a estos países es una “cooperación condicionada”.

La externalización de la frontera exterior y la condicionalidad migratoria entre África y Europa

Por Nerea Azkona

El concepto externalización de fronteras es, además de una categoría analítica relacionada con la dimensión exterior de las políticas migratorias, una noción que se refiere a una variedad de prácticas políticas que pretenden reforzar el control de los flujos migratorios desplazando la frontera exterior de los países del Norte hacia los países del Sur para reducir las causas por las que las personas deciden migrar. Es una “política a distancia” que convierte la política de inmigración en un instrumento de acción exterior. 

Así, la externalización de las fronteras implica la integración de la política migratoria como un tema clave en las negociaciones internacionales y expresa, directa o indirectamente, la corresponsabilidad en un interés común, a saber: evitar el movimiento de personas. 

En el contexto euro-africano se utilizan varios instrumentos de política exterior para superar los escollos en la negociación de la externalización y para obtener una colaboración en materia de control de flujos migratorios. En particular podemos destacar los acuerdos comerciales, las promesas de inversión, las cuotas migratorias y, sobre todo, las concesiones de Ayuda Oficial al Desarrollo que son utilizadas como instrumentos de presión frente a los países africanos. 

Concretamente, en el caso del Estado español y los países de África Occidental: ¿Cuáles son las prácticas de la externalización de la frontera? Contamos con los acuerdos de nueva generación y de readmisión de inmigrantes en situación irregular, el rechazo en la entrada del país de personas, el refuerzo del control en los países de tránsito de las migraciones, la intercepción de las embarcaciones antes de la llegada a tierra, que dicho sea de paso, vulnera el derecho de asilo. 

Este tipo de política de externalización comenzó con el desplazamiento de la frontera euro-española hacia el norte de África, mediante el Sistema Integrado de Vigilancia Exterior y la firma de acuerdos bilaterales de colaboración con Marruecos, que intensificó sus actuaciones contra los inmigrantes subsaharianos en tránsito por su territorio, lo que provocó que la frontera entre Europa y África dejara de ser el Mediterráneo y se ubicara en el Magreb. A su vez, esto indujo un cambio de rutas migratorias, pasando de las pateras que iban a Andalucía a los cayucos con destino a las Islas Canarias, y, por ende, las políticas de externalización comenzaron a interesarse por los países del Sahel. 

Por tanto, parece oportuno hablar de una renovada “condicionalidad migratoria” en un nuevo marco donde la cooperación al desarrollo está vinculada al fenómeno migratorio, el cual emerge de la política exterior e instrumentaliza la ayuda.