La visión del desarrollo desde la Sociedad Internacional

Por Nerea Azkona

Desde hace más de veinte años, se ha llegado a un cierto consenso de que la pobreza es uno de los principales elementos que define la disparidad entre países. Para medirla se tomó como punto de partida el número de personas que, en el año 1990, vivían con menos de un dólar al día. Este indicador que mide la pobreza exclusivamente a partir de los ingresos económicos hace mucho tiempo que se cuestionó.

De hecho existen estimaciones de pobreza que se basan en otros indicadores tales como la desnutrición, la mortalidad infantil o el acceso a los servicios básicos, caso del Índice de Desarrollo Humano (IDH).

Según las estadísticas relacionadas con la economía del Banco Mundial (BM), en el año 2008 vivían en el mundo alrededor de 6.700 millones de personas. En términos macroeconómicos una parte de la población, aproximadamente 1.000 millones de personas, contaba con una Renta Per Cápita (RPC) de 67 euros al día. Sin embargo, la inmensa mayoría de la población mundial vivía, y sigue viviendo, en condiciones económicas precarias, que cruzan, incluso, el umbral de la pobreza extrema, habiendo 4.600 millones de personas que subsisten con una RPC diaria inferior a 7 euros; y 1.000 millones de personas que sobreviven con menos de 1,1 euros al día.

Este panorama de desigualdades ha interpelado a la Sociedad Internacional, que ha llegado al consenso de que es urgente generar condiciones de desarrollo para todas las personas.

En este sentido, a finales de la década de los ochenta la preocupación por los desequilibrios socio-económicos motivó que los Estados económicamente más desarrollados, a través de instituciones multilaterales tales como el BM y el Fondo Monetario Internacional (FMI), acordaran lo que se denominó el Consenso de Washington, una iniciativa para el desarrollo global basada en políticas económicas neoliberales centradas en la liberalización de los mercados.

El desarrollo consistía básicamente en conseguir que los países más pobres se acercaran a las pautas de los países más ricos; siendo la gran propuesta la identificación del desarrollo con el crecimiento económico.

Veinte años después la realidad mostró el fracaso de la iniciativa. Según el Informe de Desarrollo Humano del Programa de Desarrollo de Naciones Unidas (2009), las poblaciones de 54 países que se comprometieron con planes de desarrollo promovidos en el marco del Consenso de Washington, eran más pobres que antes de aplicarlos.

En el 2000 la Sociedad Internacional se comprometió con una nueva iniciativa: los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Fue promovida desde el ámbito de Naciones Unidas.

En la base de esta nueva iniciativa está la intención de que países con economías menos y más desarrolladas trabajen juntos con el horizonte de un futuro compartido. Aunque cabe reseñar que los objetivos de la Cumbre del Milenio coincidieron con los que el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE planteó en el año 1996 para los países donantes. Por lo cual, la fijación de los ODM no es el resultado de un diálogo entre países ricos y pobres, sino la aceptación por estos últimos de lo que ya habían acordado los primeros.

A pesar de todo, esta noción de desarrollo más integral que lo meramente económico, está en la línea de la propuesta del Premio Nobel de Economía en 1998 Amartya Sen, que considera que:

“el proceso de desarrollo de las libertades humanas incluye capacidades elementales como la capacidad de evitar hambrunas, desnutrición, mortalidad infantil, así como libertades que derivan de la alfabetización, de libertad de expresión, de la participación política” (Sen, 1999: 36).

En cuanto a la financiación de esta iniciativa en el año 2002, y también desde el ámbito de Naciones Unidas, se convocó a una Conferencia Internacional en Monterrey (México) para confirmar los compromisos de financiación para el desarrollo que los Estados con economías más sólidas asumirían para la consecución de estos fines. Se aludió al objetivo de destinar a la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) el 0,7% del PIB  de los Estados comprometidos en el plazo de tiempo más breve posible. Seis años después (2008), se celebró en Doha (Qatar) una Conferencia de seguimiento de los compromisos del Consenso de Monterrey. Uno de los avances más significativos fue la decisión de los Estados miembros de la Unión Europea de aportar fondos para la AOD hasta alcanzar los ratios de 0,56% del PIB para 2010 y el 0,7% para 2015.

Sin embargo, a pesar de que la Unión Europea en 2010 fue el mayor donante mundial de AOD con 53.800 millones de euros (0,43% del PIB), esta cifra no fue suficiente para alcanzar el objetivo de llegar al 0,56% del PIB durante ese año.

Referencias:

• Banco Mundial - Pobreza
• Naciones Unidas – ODM
• Unión Europea - AOD europea
• SEN, A., 1999. Development as Freedom. New York: Anchor Books.
• PNUD, 2009. Informe de Desarrollo Humano. Naciones Unidas.

La brecha salarial entre hombres y mujeres

Por Nerea Azkona

Estamos acostumbras a oír que las mujeres cobramos menos que los hombres. Pero, ¿cómo se mide esa diferencia? ¿Qué se compara? La entrada de hoy pretende explicar el término brecha salarial de género y exponer los datos europeos y españoles a este respecto.

Para entrar en materia y como titulares podemos decir que, en término medio, las mujeres de toda Europa ganan alrededor de un 17% menos que los hombres. En el Estado español, el dato se eleva a un 22%.

El concepto brecha salarial de género se define como la diferencia relativa que existe en la media de los ingresos brutos por hora, de mujeres y hombres, en todos los sectores de la economía.

La diferencia salarial es una forma de discriminación y desigualdad laboral que tiene repercusiones en el presente y en el futuro de las mujeres. Un salario menor implica una pensión más baja y, por ello y otras razones, la tasa de riesgo de pobreza de las mujeres mayores de 65 años es mayor que la de los hombres.

• Según las últimas cifras publicadas por la Comisión Europea, las mujeres ganan en la Unión Europea un 16,4% menos que los hombres. El porcentaje oscila entre aproximadamente el 2% en Polonia; menos de un 10% en Italia, Malta, Polonia, Eslovenia y Bélgica; y más del 25% en Austria, República Checa o Estonia.
• Del mismo modo, según la Encuesta Anual de Estructura Salarial 2010 publicada por el Instituto Nacional de Estadística (INE), la ganancia media de los hombres en el Estado español (25.479,74 euros) fue mayor que la de las mujeres (19.735.22). El salario promedio anual femenino fue, por tanto, el 77,5% del masculino.
• La Comunidad Autónoma en la que se desarrolle la actividad profesional muestra también diferencias salariales. Las mayores desigualdades se observan en Madrid, Asturias, Catalunya, Cantabria y Aragón, donde la retribución oscila entre los 3 y los 5 euros por hora trabajada menos. Por el contrario, las comunidades donde el salario es más igualitario son Murcia, Ceuta y Melilla, Canarias y Andalucía, entre los 0,1 y los 2 euros de diferencia.

Si nos centramos en el Estado español, según el estudio Determinantes de la Brecha Salarial de Género en España, los hombres ganan un 20% más que las mujeres en salario fijo, pero la brecha es más notable respecto a la remuneración variable. En incentivos las mujeres cobran un 37% menos que sus compañeros.

El estudio analiza la brecha salarial mediante ciertos indicadores. Vamos a resumir los que consideramos más interesantes: el tipo de puesto, la edad y la formación.

• Son los puestos de responsabilidad los que presentan un mayor porcentaje de desigualdad salarial. Ellas cobran un 25,9% de media menos que en los de baja responsabilidad (12,9%). Los puestos de dirección ocupados por mujeres se retribuyen con un 33,2% de media menos, mientras que en administración o servicios técnicos la diferencia es un 29,9% y un 20,3% menos, respectivamente.
• Es a partir de los 25 años y hasta los 34 años cuando el desequilibrio se amplía al 2% y sigue aumentando hasta alcanzar una diferencia del 10% a partir de los 55 años.
• La diferencia aumenta conforme la preparación del empleado es mayor. Así, mientras el porcentaje de la diferencia en personas sin estudios o con educación secundaria es del 17,7% y del 25,3%, respectivamente, esta cifra es mayor en el caso de personas con una titulación de formación profesional de grado superior (26,7%) o con licenciatura universitaria o doctorado (30,3%).

¿En función de qué variables laborales y personales hay que matizar esta diferencia salarial? Está claro que las mujeres aspiramos a contratos peores a pesar de estar mejor formadas y que la conciliación de la vida laboral con la personal nos perjudica en términos económicos, ya que el tipo de jornada o la antigüedad inciden de forma importante en el salario.

Referencias:

• European Commission - IP/12/211, 02/03/2012
• INE - Encuesta Anual de Estructura Salarial 2010 (actualizado el 3 de diciembre de 2012)
• Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y el Consejo Superior de Cámaras -Determinantesde la Brecha Salarial de Género en España, 2012

Algunas conclusiones sobre la relación entre los flujos de migración y los fondos de cooperación al desarrollo entre África Occidental y la Unión Europea

Por Nerea Azkona

He escrito esta entrada a partir de las notas que he realizado para la defensa de mi Tesis Doctoral que se celebrará el día 4 de octubre en el Campus de Leioa (Bizkaia) de la Universidad del País Vasco UPV/EHU.

Mi investigación es el resultado de más de tres años de estudio que comenzaron gracias a la preocupación de dos ONGDs respecto a la supuesta instrumentalización de los fondos de Ayuda Oficial al Desarrollo del Gobierno español con respecto al control de fronteras con ciertos países africanos.

Nos reunimos con la intención de realizar un estudio que aclarara de manera crítica y rigurosa si esta intuición de condicionalidad, que provenía de ciertos acuerdos de repatriación firmados por el ministro de Asuntos Exteriores, podría convertirse en una Hipótesis de trabajo. Al final, todas esas ideas se fueron transformando hasta convertirse en la Tesis Doctoral.

El ámbito de trabajo desde el que he enfocado el estudio es el principio de Coherencia de Políticas a favor del Desarrollo. Me refiero a una perspectiva promovida por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, las NN.UU. y la UE que va más allá de la mera ayuda financiera, asumiendo que otras políticas diferentes a las de desarrollo pueden también contribuir, limitar o incluso perjudicar el desarrollo promovido por las políticas de cooperación.

Nos hemos centrado en dos niveles de coherencia:

• En primer lugar, la coherencia interna. La que trata de conformar una política de ayuda al desarrollo que responda de forma más integral y coherente a los objetivos señalados (coherencia en el seno de la política de ayuda), sin las interferencias de otros propósitos contaminantes.
• En segundo lugar se encuentra la coherencia entre las políticas del país donante. Con ella se persigue revisar las opciones estratégicas en aquellos ámbitos o políticas más relevantes para la situación de los países en desarrollo, al objeto de evitar aquellas decisiones que contradigan los objetivos de desarrollo.

El binomio migraciones y desarrollo ha entrado de lleno en la agenda política de los países más ricos, que se enfrentan a la necesidad de adoptar un discurso que legitime su decisión de controlar las fronteras del Norte. Por ello, han elaborado políticas de cooperación en las que subyacen dos ideas muy concretas:

• A más desarrollo en el país de origen de los inmigrantes y receptores de ayuda; menos inmigración en el país receptor de personas y donante de ayuda. La cooperación internacional, en este caso, cumpliría la función de potenciar un mayor desarrollo y, consecuentemente, actuaría como un mecanismo inhibidor de las migraciones hacia los países de destino.
  
  
• Ayudar a los que colaboran mediante un sistema de “condicionalidad migratoria”. Es decir, subyugar la cooperación a la corresponsabilidad en temas de repatriación y control de fronteras.

Estas dos ideas se materializaron por parte de la Unión Europea y del Estado español a partir del enfoque global de las políticas migratorias y de los acuerdos de nueva generación, respectivamente.

Consideramos, en este sentido, que lo coherente, al tratarse de políticas de cooperación al desarrollo, sería que las ideas que estuvieran detrás de las políticas de cooperación fueran las siguientes:

• A más cooperación en el país de origen más desarrollo para que la opción de migrar, o no, sea una alternativa real y positiva a tener en cuenta.
• Colaborar con los países para que se ayuden a sí mismos, a fin de luchar de manera eficaz y como plan a largo plazo contra la pobreza.

De este modo, la incoherencia de políticas de desarrollo está relacionada con el asociacionismo interesado, esto es y refiriéndonos a las políticas de cooperación en materia migratoria, con la formulación de políticas con objetivos prioritarios de seguridad y de control de flujos migratorios ilegales, dejando a un lado, o en el peor de los casos en el olvido, el objetivo solidario de la cooperación al desarrollo.

Por otro lado, también me gustaría remarcar que la salvaguarda y garantía de los derechos fundamentales de las personas extranjeras que se encuentren bajo jurisdicción de un Estado es uno de los aspectos más preocupantes que plantea la aplicación de los acuerdos en materia migratoria.

El II Plan África insiste en el mismo modelo de externalización del control fronterizo a países que han sido denunciados por varias ONGD a causa de violaciones sistemáticas de los derechos humanos de los migrantes. La inclusión teórica de los derechos humanos como objetivo transversal de poco sirve si en la práctica no se tienen en cuenta y se mira a otro lado mientras se entregan aviones llenos de personas que se encuentran en una situación irregular a países que realizan prácticas que vulneran los derechos.

Según los datos del Ministerio del Interior, las llegadas de personas de manera irregular a costas españolas ha descendido, y por desgracia este descenso no se debe sólo a la eficacia de los Planes África. Lo que sucede en realidad es que la peligrosidad de las rutas ha hecho que se produzcan más muertes y la intercepción de cayucos en la travesía por los sistemas de vigilancia europeos y españoles hace que no lleguen a tierra y no sean contabilizados, a pesar de que ello supone la vulneración del derecho humano a pedir asilo de las personas afectadas.

El total de personas que han llegado por mar en 2012 (3.804) ha descendido noventa puntos porcentuales respecto al año 2006 (35.376).

Es decir, la Ruta del Oeste está prácticamente cerrada y los flujos de inmigración han optado por elegir otros itinerarios que ya se estaban utilizando antes de 2006, como son otros puertos de la península o las vallas de Ceuta y Melilla.

Por último, quiero agradecer al tribunal por haber aceptado la invitación, al Gobierno vasco por la financiación que ha hecho posible esta investigación, a mi director y al departamento que me acogió, a las ONGDs que confiaron en mí y me editaron un informe de incidencia sobre lasrepercusiones del I Plan África y a todos y todas los nombrados en la tesis en especial a mi familia y a las dos personas a las que dediqué el manuscrito, mis abuelos, Carmen y Luis. Eskerrik asko denoi!

El consenso europeo sobre el desarrollo: ¿coherente con la política internacional de las Naciones Unidas?

Por Nerea Azkona

Las Naciones Unidas ha promovido numerosos proyectos, planes y acuerdos para mejorar la situación de pobreza extrema (menos de un dólar al día) que arrastra a más de 1.000 millones de personas. Un ejemplo son los Objetivos de Desarrollo del Milenio, resultado de la reunión que convocaba a los representantes de los Estados miembros de las Naciones Unidas en Nueva York en septiembre de 2000, que se llamó La Cumbre del Milenio y en la que se redactó la Declaración del Milenio.

La política comunitaria de cooperación para el desarrollo descrita en el Tratado de Lisboa se caracteriza por las llamadas tres “c”: complementariedad, ya que nos estamos refiriendo a un ámbito competencial compartido; coordinación, porque es una política trasversal que se supone que hay que tener en cuenta a la hora de aplicar otras políticas que puedan afectar a los países en desarrollo; y coherencia, entre los tres niveles de las administraciones: la política de la Unión y la de los Estados miembros deben estar en consonancia con lo acordado en Naciones Unidas.

El Tratado afirma explícitamente que la reducción y la erradicación de la pobreza son el objetivo principal de la política de la Unión en el ámbito de la cooperación para el desarrollo, y por ello la UE debe tenerlo en cuenta al aplicar las políticas que puedan afectar a los países en desarrollo. Esto requiere que dicha política posea entidad propia y no constituya un mero complemento de la Política Exterior y de Seguridad Común.

La cooperación para el desarrollo y la ayuda humanitaria son competencias compartidas paralelas, es decir la UE aplica una política propia y los Estados miembros pueden hacer lo mismo, evitándose así que la actuación de la UE sea un mero complemento de las políticas estatales.

El 20 de diciembre de 2005 los Presidentes de la Comisión, del Parlamento y del Consejo Europeos firmaron una Declaración de política de cooperación al desarrollo titulada Consenso Europeo sobre Desarrollo. No tiene valor jurídico vinculante pero la amplia coincidencia alcanzada le da fuerza política.

En él se define, como se apuntó en el Tratado de Lisboa, el marco de principios comunes en el que la UE y sus Estados aplicarán sus respectivas políticas de desarrollo con un espíritu de complementariedad:

• Principio de eficacia de la ayuda.
• Coordinación con los Estados miembros y los actores internacionales.
• Coherencia de las políticas europeas con los objetivos del desarrollo.

Tiene el propósito de reformular las políticas de desarrollo de la UE para contribuir a erradicar la pobreza y construir un mundo más justo y pacífico. La Unión se implica de modo particular en la consecución de los ODM de las Naciones Unidas.

El Consenso Europeo sobre Desarrollo es una declaración que consta de dos partes.

La primera es la visión de la UE del desarrollo en la que se define los objetivos y principios comunes para la cooperación al desarrollo en las acciones de la UE y de los Estados miembros, que son: la asunción de las estrategias y la asociación; el diálogo político; la participación de la sociedad civil; la igualdad entre hombres y mujeres; y el compromiso constante para prevenir la fragilidad de los Estados (incluye el compromiso de aumentar el volumen y la calidad de la ayuda hasta el 0,7% del PIB comunitario hasta 2015).

La segunda parte está relacionada con la política de desarrollo de la UE y es donde se fija la forma de ejecutar la visión antes mencionada. Entre las actividades se destacan los siguientes ámbitos recalcados por las Naciones Unidas: el desarrollo humano; la democracia; y los derechos humanos.

Podemos decir que, en la dimensión discursiva, los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) son los pilares del nuevo paradigma occidental de cooperación al desarrollo.

Esto es, dentro de las políticas de desarrollo en las dimensiones que hacen referencia a los discursos encontramos que las Naciones Unidas (Declaración del Milenio, ODM), la UE (Consenso Europeo del Desarrollo) mantienen una línea coherente en sus documentos.

La UE se “alinea” con estos principios. Sin embargo, ¿qué sucede en la implementación de las políticas de cooperación y con sus instrumentos de financiación? Pues que se olvidan de estos pilares y priman los acuerdos económicos y migratorios entre partes desequilibradas.

Hacia una política migratoria común europea

Por Nerea Azkona 

En la Unión Europea la gestión de los flujos migratorios se ha dejado tradicionalmente en manos del particularismo de cada Estado y de las legislaciones estatales de extranjería. Esta variedad normativa dificultaba el establecimiento de una política de armonización de legislaciones en el sector. 

En el Tratado de Ámsterdam (1999) se reconoció la competencia de la UE en el ámbito de las migraciones, que viene esforzándose en desarrollar una política común migratoria con la finalidad de proporcionar un marco coherente para las acciones de los Estados miembros cuando actúen dentro del ámbito de sus competencias y de la propia Unión. 

En el Consejo Europeo de Tampere (1999) se consolidó la necesidad de un enfoque global de las migraciones que se ocupara de los aspectos políticos, los derechos humanos y el desarrollo en terceros países y regiones. Además, se realizó un llamamiento a una mayor coherencia de las políticas internas y externas de la UE, haciendo hincapié en la necesidad de gestionar de modo más eficaz los flujos migratorios en todas sus fases y la cooperación con terceros países. 

Dos años después, en el Consejo de Laeken, se reafirmó el compromiso del plan global para la lucha de la inmigración ilegal y la trata de seres humanos de la UE, donde la política de readmisión y repatriación era parte integrante y crucial para la lucha contra la inmigración ilegal, y dentro de las acciones se llamaba a la cooperación y al enfoque común; representado por el control de fronteras y la integración. 

Así, en el Consejo Europeo de Sevilla (2002) se rescataron dos objetivos: por una parte, se dio prioridad absoluta al plan de lucha contra la inmigración clandestina; y, por otra parte, a la instrumentalización de la cooperación al desarrollo. Quedó evidenciado que en adelante la Ayuda Oficial al Desarrollo y los acuerdos de cooperación se condicionarían a la buena voluntad que tienen que demostrar los países de emigración a la hora de impedir las salidas irregulares hacia Europa y en readmitir a sus ciudadanos y ciudadanas. 

Del mismo modo, en el Consejo Europeo informal en Hampton Court (2004) se definieron las prioridades de actuación frente a los retos de la inmigración, que sirvió para seguir consensuando una búsqueda de un enfoque global de la migración y para destacar la prioridad que tenía el continente africano. Sin embargo, sigue sin haber una política de migraciones común, ya que continúan las reticencias por parte de los Estados miembros a la cesión de soberanía. 

No obstante, en el Consejo Europeo de Bruselas (2005) se aprobó el principio del enfoque global de las migraciones. Este planteamiento ilustra la ambición de la UE de establecer un marco intersectorial para gestionar la migración de manera coherente a través del diálogo político y la estrecha cooperación práctica con terceros países. Los tres ejes son:

• Primer eje: Perseguir la migración irregular. Para gestionar con eficacia la inmigración se requiere abordar diversas cuestiones relacionadas con la seguridad de las sociedades europeas y de los propios inmigrantes.
• Segundo eje: Promover la migración legal. La UE continuará esforzándose para ofrecer oportunidades reales de migración a los nacionales de países en vías de desarrollo que buscan trabajo en la UE a través de procedimientos legales.
• Tercer eje: Fomentar las sinergias entre la migración y el desarrollo. Este eje complementa las estrategias sobre migración legal y migración irregular con la necesidad de diálogo y cooperación con los países de origen y tránsito de las migraciones y se corresponde con la dimensión exterior de la política migratoria. 

Una vez elaborado e implementado el enfoque global, se siguió construyendo en esta dirección con la mirada puesta en una política europea común de migraciones. 

En el Consejo Europeo de Bruselas (2007) se debatió sobre una política que abarcara todos los aspectos de la migración, desde la relación entre ésta y el desarrollo hasta los aspectos internos de la UE como la migración legal, la integración, la protección de los refugiados, el control de fronteras, la readmisión, la lucha contra la migración ilegal y la trata de seres humanos. 

Pero no fue hasta 2008 cuando se desarrolló el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo (PEYA). Éste es un documento político mediante el cual los Estados miembros de la Unión Europea se comprometen entre ellos en una serie de objetivos y de orientaciones estratégicas para el desarrollo de la política europea de inmigración y de asilo. Los compromisos que se llevarán a cabo mediante medidas estatales y europeas son:

• La organización de la inmigración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capacidad de acogida determinada por cada Estado miembro y el favorecimiento de la integración. 
• La lucha contra la inmigración irregular, especialmente garantizando el retorno de los extranjeros en situación de irregularidad al país de origen o a un país de tránsito. 
• El reforzamiento y la eficacia de los controles fronterizos. 
• La construcción de la Europa del asilo. 
• El establecimiento de una cooperación global con los países de origen y de tránsito favoreciendo las sinergias entre las migraciones y el desarrollo. 

Uno de los hechos en materia migratoria que cerró este año fue la aprobación en el Parlamento Europeo de la propuesta de una Directiva de Retorno (2008/115/CE) que se conoce como “Directiva de la Vergüenza”. La Comisión Europea hizo una propuesta, que junto al Libro Verde y al Plan de Acción del Consejo, tenía como objetivo armonizar la normativa europea sobre detención y expulsión de extranjeros. El Parlamento convirtió la idea en una Directiva vinculante. Éste es un primer paso hacia una política común de inmigración. El texto, negociado con el Consejo, promueve el retorno voluntario, introduce normas comunes para el retorno de inmigrantes ilegales procedentes de países no comunitarios, establece estándares mínimos para la retención temporal, con periodos máximos de internamiento e introduce un enfoque común para la prohibición de reingreso en la UE. 

Por último, cabe citar el Programa de Estocolmo (2010), que contempla una mayor cooperación entre los Estados miembros, siendo el control fronterizo uno de los temas más destacados. Se continúa instando a los países a adoptar una estrategia común para administrar mejor las fronteras y satisfacer las necesidades del mercado de trabajo. 

Como hemos visto, ya desde 1999 se comenzó a fraguar la idea del enfoque global que se materializó en 2005. Sacó a la luz la necesidad de tener presente la Coherencia de Políticas de Desarrollo, como respuesta al desmembramiento de las cuestiones migratorias en diferentes ministerios y la incorporación del desarrollo en la dimensión exterior de las políticas migratorias, en concreto en el tercer eje del enfoque. Aún así, el enfoque global mantiene su ambigüedad, ya que por una parte es causa de incoherencias entre las políticas de migración y desarrollo; y, por otra, promueve la necesidad de estudiar la coherencia entre ellas. 

Además, hay que tener en cuenta que dentro de la UE hay distintos ámbitos de armonización, no sólo entre países de origen, de tránsito y de destino de las migraciones. El primer reto está a la hora de planificar una política migratoria que armonice los intereses particulares de los Estados miembros. Al final, se consiguió dotar a las políticas migratorias europeas de un enfoque global y comprehensivo que considera diferentes facetas del proceso migratorio: la relación de la migración con los procesos de desarrollo; las necesidades de los mercados de trabajo europeos y los procesos de integración de los inmigrantes en las sociedades de destino; y la lucha contra la inmigración irregular y el control de fronteras. 

Durante todos estos años hemos podido observar la evolución que ha experimentado la política migratoria europea, pasando de un enfoque dual de las migraciones (política interior: controles fronterizos y de los flujos migratorios) y del desarrollo (política exterior: subdesarrollo como causa fundamental de la migración), sin diálogo ni cooperación con terceros países, a un enfoque global, donde en la relación migración-desarrollo entra en juego la cooperación y donde surge la dimensión exterior de las políticas migratorias. 

La UE reconoce a través de distintos mecanismos la importancia de promover la sinergia entre la migración y el desarrollo a partir de un enfoque equilibrado y de una estrategia a largo plazo de lucha contra las causas profundas de la migración. 

En los documentos comunitarios que hemos citado se puede observar que los políticos perciben la necesidad de abordar las migraciones y el desarrollo de manera conjunta para cumplir con la exigencia de una mayor coherencia de políticas. Sin embargo, ven en la cooperación, en la medida que fomenta el desarrollo de la zona de origen de la emigración, una herramienta que puede contribuir a frenar los flujos migratorios. Este enfoque ha promovido medidas que fomentan el control de fronteras en origen y la inclusión de la cooperación para el desarrollo en las estrategias migratorias. Los acuerdos españoles de nueva generación son ejemplos concretos de estas prácticas. Por tanto, nos encontramos ante un planteamiento ambiguo e incoherente. Por un lado, se intenta avanzar en la ejecución de una política global para superar la tesis de la Europa Fortaleza, mientras que por el otro, el peso que adquieren las cuestiones referentes a las fronteras exteriores y a los asuntos de seguridad de la UE siguen teniendo mucho peso en los tímidos consensos sobre política migratoria común. Es decir, el componente “seguridad” de las políticas de migración influye en las políticas de cooperación, en las áreas geográficas y en los sectores destino de la ayuda, llegando a darse casos de “condicionalidad migratoria”.

La externalización de la frontera exterior y la condicionalidad migratoria entre África y Europa

Por Nerea Azkona

El concepto externalización de fronteras es, además de una categoría analítica relacionada con la dimensión exterior de las políticas migratorias, una noción que se refiere a una variedad de prácticas políticas que pretenden reforzar el control de los flujos migratorios desplazando la frontera exterior de los países del Norte hacia los países del Sur para reducir las causas por las que las personas deciden migrar. Es una “política a distancia” que convierte la política de inmigración en un instrumento de acción exterior. 

Así, la externalización de las fronteras implica la integración de la política migratoria como un tema clave en las negociaciones internacionales y expresa, directa o indirectamente, la corresponsabilidad en un interés común, a saber: evitar el movimiento de personas. 

En el contexto euro-africano se utilizan varios instrumentos de política exterior para superar los escollos en la negociación de la externalización y para obtener una colaboración en materia de control de flujos migratorios. En particular podemos destacar los acuerdos comerciales, las promesas de inversión, las cuotas migratorias y, sobre todo, las concesiones de Ayuda Oficial al Desarrollo que son utilizadas como instrumentos de presión frente a los países africanos. 

Concretamente, en el caso del Estado español y los países de África Occidental: ¿Cuáles son las prácticas de la externalización de la frontera? Contamos con los acuerdos de nueva generación y de readmisión de inmigrantes en situación irregular, el rechazo en la entrada del país de personas, el refuerzo del control en los países de tránsito de las migraciones, la intercepción de las embarcaciones antes de la llegada a tierra, que dicho sea de paso, vulnera el derecho de asilo. 

Este tipo de política de externalización comenzó con el desplazamiento de la frontera euro-española hacia el norte de África, mediante el Sistema Integrado de Vigilancia Exterior y la firma de acuerdos bilaterales de colaboración con Marruecos, que intensificó sus actuaciones contra los inmigrantes subsaharianos en tránsito por su territorio, lo que provocó que la frontera entre Europa y África dejara de ser el Mediterráneo y se ubicara en el Magreb. A su vez, esto indujo un cambio de rutas migratorias, pasando de las pateras que iban a Andalucía a los cayucos con destino a las Islas Canarias, y, por ende, las políticas de externalización comenzaron a interesarse por los países del Sahel. 

Por tanto, parece oportuno hablar de una renovada “condicionalidad migratoria” en un nuevo marco donde la cooperación al desarrollo está vinculada al fenómeno migratorio, el cual emerge de la política exterior e instrumentaliza la ayuda.

El principio de Coherencia de Políticas a favor del Desarrollo: un acercamiento desde las políticas migratorias europeas

Por Nerea Azkona

La Coherencia de Políticas para el Desarrollo (CPD) es una importante herramienta que, utilizada eficazmente, puede llegar a tener efectos muy beneficiosos sobre el desarrollo humano y la reducción de la pobreza. De hecho, la perspectiva general del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) está basada en los objetivos tradicionalmente establecidos para la ayuda. Estos se redefinieron a finales de los años 80 y vienen a ser el alivio de la pobreza, los derechos humanos, la democracia y el buen gobierno.

Desde la década de los noventa, y en paralelo a los avances de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), diversas organizaciones multilaterales como Naciones Unidas (NNUU), la OCDE y la Unión Europea (UE) comenzaron a debatir sobre una nueva perspectiva para las políticas públicas de cooperación al desarrollo en los países económicamente más empobrecidos, que fuera más allá de la mera ayuda financiera. Este planteamiento asume que otras políticas distintas de las de la cooperación, como por ejemplo políticas económicas, comerciales, migratorias, medioambientales, agrícolas, culturales, de defensa, etc., pueden también contribuir, limitar o incluso perjudicar el desarrollo promovido por las políticas de cooperación.

En esta línea, y en el ámbito de la UE, en el año 2005 se asumió explícitamente un compromiso con el principio de CPD, lo que implica garantizar que los objetivos y resultados de las políticas de cooperación al desarrollo de un gobierno no se vean mermados por políticas que en otros ámbitos lleve a cabo ese mismo gobierno y que, además, esas otras políticas apoyen los objetivos de desarrollo cuando ello sea posible.

Históricamente, las cuestiones referentes a migraciones y a cooperación al desarrollo se han venido reflexionando por separado. En este sentido, las políticas públicas sobre migraciones se han preocupado más por el control de las fronteras y los efectos en las sociedades de destino (integración), que por las consecuencias de la emigración en el desarrollo de los países de origen. Y las políticas públicas de cooperación al desarrollo se han centrado en la gestión de los fondos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). En el mejor de los casos, la idea de coordinación entre políticas migratorias y políticas de cooperación al desarrollo ha sido la de “a más desarrollo en los países de origen menos migración en los nuestros”, lo que no siempre es cierto, ya que ciertos programas de cooperación al desarrollo despiertan expectativas de vida y crean lazos entre países que las personas utilizan para migrar.

Aunque, en principio, las políticas de cooperación al desarrollo y las migratorias dependen de distintos departamentos, se solapan en diferentes ámbitos; sobre todo, los que tienen que ver con el pilar específico de la cooperación al desarrollo de las políticas de exterior, y con la dimensión exterior de las políticas migratorias, desarrollado a partir del enfoque global de las políticas migratorias de la UE.

Así, en el ámbito comunitario, podemos encontrar tres pilares en los que se sustenta la actividad exterior: la dimensión política relacionada con las relaciones internacionales, la dimensión comercial y la cooperación al desarrollo. Las interrelaciones entre ellos han demandado desde un principio una gran coherencia al interior de las políticas exteriores. Además, a partir del enfoque global de la política migratoria europea desarrollado desde 2005, hay que añadir a estos tres pilares y su (in)coherencia, la dimensión exterior de dichas políticas, el pilar que reza a favor del desarrollo en los países de origen de las migraciones, con lo cual el ámbito de la CPD se ha expandido hasta las políticas migratorias.

Se puede observar cómo las migraciones podrían convertirse en un factor de desarrollo, si observamos el tercer pilar de las políticas migratorias, tomándolo incluso como un factor de reducción de la pobreza, compartiendo el objetivo propio de la cooperación.

Consideramos que, en este caso, la falta de coherencia de políticas de desarrollo estaría relacionada con una cooperación interesada, esto es y refiriéndonos a las políticas migratorias y de cooperación al desarrollo, con la formulación de políticas de cooperación al desarrollo con objetivos prioritarios de seguridad y de control de flujos migratorios ilegales, dejando a un lado, o en el peor de los casos en el olvido, el objetivo prioritario de la cooperación al desarrollo, que no es sino la lucha contra la pobreza

Por lo tanto, a pesar de la idea de que la migración y el desarrollo están interrelacionados, y que deben ser abordados desde un marco político coordinado y coherente, que apunta a la consecución de los ODM, en lo que se refiere a las políticas concretas, ambos ámbitos siguen estando desvinculados y descoordinados, y bajo la alargada sombra de la instrumentalización, como se deja patente en los Foros Globales de Bruselas (2007) y Manila (2008) sobre Migración y Desarrollo, organizados por la Comisión Global sobre Migración Internacional.